浅析刑事申诉案件的成因及对策

人民检察院办理刑事申诉案件，是检察机关履行法律监督职能和完善内部监督和制约的有效途径。检察机关通过办理刑事申诉案件，对检察活动、审判活动和侦查活动实行有效的法律监督，维护正确的决定、判决和裁定，纠正错误的决定、判决和裁定，维护司法公正，保障人权，保护申诉人的合法权益，维护社会稳定，保障国家法律的统一正确实施。近日，泸州市院控申处对2000年以来全市控申部门办理的刑事申诉进行了专题调研，对刑事申诉案件的成因及对策进行了分析和研究。

总体情况是：2000年以来全市控申部门共受理刑事申诉案件103件（服刑人员的刑事申诉除外），立案复查94件，其中不服免予起诉或不起诉的申诉13件；不服检察机关不立案的申诉17件；不服不捕的申诉5件；不服扣押款物的申诉19件；不服撤案的申诉5件；不服检察机关其他处理决定3件。不服人民法院生效的刑事判决、裁定的申诉32件，其中，维持原决定和不予抗诉的71件；纠正和部分纠正的22件；提出抗诉建议1件（已被采纳）。

一、全市刑事申诉案件的特点

1、立案复查的案件中，不服检察机关处理决定的申诉案件所占比例较大。三年来，全市立案复查不服检察机关有关决定的申诉共计62件，占立案数的66%.其中不服检察机关扣押财物的申诉案件19件，占不服检察机关处理决定案件的31%；不服不立案的17件，占不服检察机关处理决定的27%；不服不起诉和免予起诉的13件，占不服检察机关处理决定的21%.这三类案件占复查申诉案件的79%.同时，对检察机关起诉到法院之后，因证据不足撤案，然后检察机关又以微罪作出免予起诉决定的案件申诉占立案数的0.05%.

2、复查后纠正的案件的比例较高。案件经复查后，依法纠正的案件为23件，占立案数的24%，纠正率较高。其中对不服检察机关扣押财物的申诉案件共计19件，纠正12件，在该类案件的纠正率为63%，占全部纠正案件的55%.

3、对不服人民法院生效刑事判决、裁定的申诉案件，受理的比例较大，占整个立案数的34%，经复查后不予抗诉的31件，占该类案件的结案数的97%，提出抗诉的仅有1件。

4、重复申诉偶有发生。2000年-2003年6月，全市共计受理重复申诉6件，占立案数的0.6%.经再次复查后维持原决定的5件，占83%，纠正原决定的1件，占结案数的17%.对79《刑法》颁布以前检察机关处理的案件的申诉也是偶有发生，但维持率高。

5、受理数与立案数呈正比，立案率高。三年来，全市共受理刑事申诉案件103件，经审查对符合立案条件的94件案件进行了立案复查，立案复查率为91%，从办案制度上解决了告状难、申诉难的问题。

6、刑事申诉案件呈逐年下降趋势（不包括服刑人员不服法院判决的申诉案件）。2000年受理刑事申诉案件43件，于去年同比下降22%，2001年受理刑事申诉案件25件，于上年同比下降42%.2002年受理刑事申诉案件20件，于上年同比下降20%.其中对不服检察机关扣押款物的申诉案件，逐年下降幅度较大。对不服免予起诉或不起诉的申诉案件有所上升。

7、刑事申诉案件的申诉主体多元化。按照最高检察院关于《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第13条对向检察机关提起刑事申诉的主体作出了相应的规定。三年来，全市所受理的刑事申诉案件，当事人自己提出申诉的81件，受害人提出申诉9件，近亲属提出申诉4件。

二、导致申诉的主要原因

1、当事人及其经亲属的法律意识和自我保护意识明显增强。随着我国法治进程推进，普法宣传力度的加大，全民的法律意识得到了进一步的增强。特别是司法机关的执法活动由"暗箱操作"到"阳光工程"，使当事人等了解了法律既是打击犯罪的工具，又是保护自己合法权益的武器，因此，当事人及其亲属通过行使申诉权，以求得到法律的保护。

2、由于终结法律文书认定的犯罪金额与侦查机关办案时扣押或收缴的金额不一致，侦查机关又未及时作出处理，导致申诉人申诉要求退还款物。如申诉人薛某某不服检察机关没收财产一案，1990年-1997年，薛某某在担任泸县城市信用社主任期间，利用审批贷款的职权，收受贷款单位和个人贷款户的钱物计32435元。1997年11月27日，法院判决薛永明犯商业受贿罪，判处拘役6个月，没收赃款32435元。由于检察机关在办案中于1992年扣押其人民币87201元，法院作出判决后，申诉人多次找检察机关要求退还被多扣押的财物，侦查部门未及时予以处理，致其到处申诉。2000年4月经控申部门复查后决定：由检察机关退还申诉人薛某某13600元。

3、有的当事人不明真相，被人利用、受人挑唆，导致申诉、缠诉不断。如韩定鱼等被害人不服检察机关对杨某某不立案申诉一案。2000年8月19日，龙马谭区金龙乡领导经检查发现，由于暴雨使河水陡涨，对该乡的管渡浮桥的安全构成了严重威胁，当即决定封闭渡桥。2000年8月20日，该乡副乡长杨某某带领乡干部清晨准时赶到浮桥，将已上浮桥的群众一一劝说下桥，之后，又将桥头跳板拆除。此时，从上游驶来一艘违章载客船只，杨某某忙率领值班人员前去制止。赶场群众乘杨某某等人离开之际，又擅自达上跳板，待杨某某等人处置完违章船只返回渡桥时，由于桥上已集聚了太多的群众，顷刻之间沉没。杨某某见状立即组织人员进行抢救。但因河水湍急，仍有5名群众不幸溺水死亡。事故发生以后，当地党委对杨等干部作出了行政记过等处理。但死者家属认为杨某某构成了玩忽职守罪，要求检察机关立案查处。检察机关根据上述事实认为，杨某某主观上不具有玩忽职守的过错，客观上也尽了自己的职责，不构成玩忽职守罪，不予立案。而5名死者家属的的代理人武某某利用少数群众对其懂"法律知识"的盲目崇拜，常常从中挑唆、煽动不明真相的群众到当地党委、政府、司法机关滋事。直到武某某被法院以敲诈勒索罪判处徒刑后，群众才了解了事实真相，服判息诉。

4、由于对刑事法律、政策规定的修改、变化不清，以及对有关法律规定的不理解或理解上有失偏颇，导致申诉。如，《刑事诉讼法》修改前检察机关在办理经济犯罪案件中对涉及的违法所得的处理与《刑事诉讼法》修改后的处理有所不同。而有些申诉人由于对这些法律政策规定变化不甚了解，认为检察机关的原来作出的处理决定违反了法律规定，从而提起申诉。

三、办理刑事申诉案件中存在的问题

1、有的办案人员没有严格执法，政治、业务素质有待提高。具体表现在：在办案中现代司法理念缺乏，从"有罪推定"到"无罪推定"的现代执法观念还未得到彻底转变；重实体、轻程序，程序意识淡漠；证据意识不强，导致证据不足无法定性。其结果必然会损害当事人的合法利益，如申诉人徐某某不服检察机关对其免予起诉申诉一案。1996年6月，古蔺县人民检察院根据群众举报对古蔺县太平砂砖厂出纳员徐某某涉嫌经济犯罪进行调查，认定徐某某在1994年1月至1996年5月期间，利用担任太平砂转厂出纳员之便，将太平水泥厂陈某某等人的买砖及购买电容器、安全阀等的资金29000余元用于私人使用，其行为已构成了挪用公司资金罪。鉴于徐某某犯罪情节较轻，认罪态度好，积极退赃，古蔺县检察院于1996年12月16日根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，以挪用资金罪对徐某某作出了免予起诉决定，1997年1月14日将免予起诉决定书送达申诉人徐某某。2001年3月，申诉人徐某某向检察机关提出申诉，要求古蔺县人民检察院撤销其决定，并退还其收缴的44800元及利息。控申部门经复查认为：徐某某在担任古蔺县太平砂砖厂出纳期间，确实存在虚列支出12147.96元的事实，但是，由于原办案人员在办案期间没有及时收集财务总帐，而现在又无法收集，导致没有充分的证据证明徐某某的出纳帐与财务总帐，以及与其掌握的现金不符的事实。也没有对徐某某是否将上述款项挪作他用或者借贷给他人使用的相关事实进行调查取证。因此，从整个证据看，没有充分的证据证明徐某某的行为具备挪用资金罪的客观构成要件。同时，检察机关在修改后的《刑事诉讼法》实施以后，检察机关已没有免予起诉权时，才将免予起诉决定送达当事人，程序违法，因此本案在实体上程序上均存在错误。该案经复查后撤销了原免予起诉决定。
2、执法活动暗箱操作，办案程序和有关证据没有公开，致使当事人对案件的处理产生误解。如泸县海潮乡油沟村村民吴某某长达三年控告该乡派出所民警谢某等2人对其刑讯逼供，经检察机关调查，控告失实不予立案。吴某某不服提出申诉，经泸县院两次复查仍不服，还多次到市、县人大、政法委、县委等部门反映。为了使吴某某息诉，该院第三次对吴某某的申诉进行复查，并针对吴某某提出的理由进行了调查，在获取大量证据的基础上，邀请了市、县政法委、人大、县委信访办、公安机关等领导，参加对吴某某一案的公开听证会。在听证会上，办案人员向申诉人公开出示了认定案件事实的主要证据和法律依据，通过证据的展示，使申诉人甄别了证据，澄清了事实消除了意见分歧，使到会的领导了解了真相，吴某某及其辩护律师无言以对，此案息诉。

3、受利益驱动办案，职责不分，缺乏监督，案件质量得不到保证，导致错案发生。如前面所述的徐某某不服对其免予起诉案，该案就是在检察机关各部门办理经济犯罪案件为单位创收的大环境下，由审查起诉部门办理的案件。由于办案人员集侦查权、起诉权于一身，没有监督制约环节，以致该案在实体、程序上均出现错误，损害了当事人的合法权利，也给检察机关带来了不良的影响和经济损失。

4、有的办案人员在工作中，宗旨意识、群众意识不强，办案作风飘浮，工作责任心不强，诉讼效率低下，导致申诉人申诉、缠诉。如申诉人冯某某不服检察机关立案侦查一案，江阳区人民检察院于1994年6月28日对申诉人冯某某涉嫌偷抗税一案立案侦查，并对冯某某的办公室、住宅进行了搜查，依法扣押了相关财务帐单；同月19日对冯某某刑事拘留，同月27日冯某某被取保候审。之后，检察机关一直未对该案作出处理决定。冯某某在长达8年的时间里，先后多次上访至人大、政协、政府、政法委等单位，对检察机关的立案查处不服，要求作出处理，并赔偿损失。控申部门于2002年经复查后认为：检察机关作出的立案侦查决定，符合当时的立案条件，立案侦查是正确的。立案后，经调查冯某某对所欠税款采取的拖欠行为不构成偷、抗税罪，但因种种因素检察机关对该案一直未作处理，检察机关有过错。该案经复查后，检察机关当面向冯成秀作了赔理道歉，并予以撤案。

5、对不服法院裁判的刑事申诉案件工作的重视不够，监督意识薄弱，效果不明显。对不服法院裁判的刑事申诉案件立案虽多，提出抗诉的极少。原因有多方面，一是在复查案件时，存在以法院能否改判作为是否启动抗诉程序的标准，忽略了法定标准，不愿监督，不敢监督；二是监督方式单一，缺乏力度，不会监督。目前我们采用的监督方式是提出抗诉，而对有些存在问题的案件，采用这样的方式会产生负面效果，又没有其他方法解决时，多半选择了放弃；三是启动再审程序繁琐，制约了监督职能的行使。现行《刑事诉讼规则》规定，控申部门复查案件后，认为应该提出抗诉的案件，由控申部门将案件移交给公诉部门，公诉部门审查后认为符合抗诉条件的，再由公诉部门报请检察委员会讨论决定。这样规定使控申部门和公诉部门在意见不统一的情况下，容易出现相互扯皮现象，不利于提高办案的效率，也不符合诉讼经济的原则；四是普遍存在对办理刑事申诉案件的控申部门的办案人员配备不足，使监督作用不能有效的发挥。

6、申诉无时间和次数的限制、成本低，也是导致申诉的原因之一。检察机关是法律监督机关，办理刑事申诉案件是发挥监督职能的载体。公民可以通过申诉途径得到法律的救助，而检察机关办理刑事申诉案件对申诉的有关条件和申诉的时间和次数没有作适当的限制，也不收取费用，对申诉人来说成本低廉。因此大多数申诉人抱着试一试的心理反复申诉。

四、对策

1、提高检察机关办案人员的政治素质，牢固树立大局意识、群众意识和办案的效率意识，增强责任心和使命感。几年来，对不服检察机关扣押财物的决定的申诉案件所占的比例大，主要原因就在于侦查部门在终结法律文书确定犯罪金额后，对差额部分未及时做出相应的处理，该清退的未及时清退。因此，在今后的工作中，要增强"句号意识"，善始善终，不留下"尾巴"成为"烂尾".同时还要树立现代司法理念，规范执法行为，提高办案质量，适应形势的发展和要求。社会需要公平正义，检察机关所办案件的质量的好坏，是广大群众和社会各界对检察机关的执法行为是否公正的评判标准。因此，案件的质量是检察机关的生命线。

2、加强控申办案队伍建设，保障高质高效地履行对内对外的监督和制约职能，真正做到敢于监督、善于监督。从某中意义上讲，从事控申检察工作的检察官，是监督法官、警官和检察官的检察官，必须有过硬的业务素质和工作技能作保障，因此在控申干警的配置上要改变原来的旧观念，配备政治素质好，业务精的办案力量，以适应形势发展的需要。

3、建立有限申诉制度，对申诉的时限、主体和次数作适当的限制，进一步完善办理刑事申诉案件程序性规定。时限限制是法律程序的基本要素，而司法裁决应当是稳定的，不能朝令夕改。从全国范围来看，我国刑事诉讼立法没有就刑事申诉规定时限，是当前申诉案件积压、重复申诉率高的重要原因。从对这些重复申诉的复查情况结论看，维持原决定的比例高。而一些当事人近乎无休止地多次反复申诉，使检察机关和其他司法机关陷入大量的重复劳动和无效劳动之中，难以集中精力及时处理那些确有错误的案件。另一方面，由于时过境迁，证据灭失，给检察机关复查案件造成困难，也不利于保护申诉人的合法权益。对申诉时限作必要的限制，非但不是削弱当事人的申诉权利，而是保障和加强了当事人申诉权的实施。同时也有利于提高诉讼效率，增强司法者的责任感，对当事人和司法者均形成有效的制约，有利于刑事诉讼活动的顺利进行。虽然，高检院关于《办理刑事申诉案件的暂行规定》对检察机关受理刑事申诉案件的主体作了规定，但从实践来看，对近亲属作为申诉主体应作一定的限制，即只有在被告人和或者被刑法处罚的人申诉不能的情况下，才可以由其近亲属行使申诉权。

4、建立办案的阳光工程，公开办案程序，办案的证据，让当事人清清楚楚，明明白白，最大范围的减少申诉。侦查部门侦查终结后，和公诉部门作出不起诉决定以后，对案件涉及的认定案件事实的主要证据和有关法律依据尽可能向当事人、被害人公布；涉及扣押财物的应及时向当事人作出处理。同时，建议对《刑事诉讼规则》中关于对刑事申诉案件提起抗诉的审查程序进行修改。控申部门对刑事申诉案件进行复查后，认为符合抗诉条件的，由控申处提出意见交检察委员会讨论决定。这样可以缩短办案周期，提高办案效率，利于诉讼经济。
5、转变观念，强化监督意识，充分发挥法律监督职能，确保法律正确统一地实施，因此必须加大对刑事申诉案件的办案力度，拓展监督内涵，完善监督方式。对符合立案条件案件，必须立案复查。在监督内容上，既要对案件的事实、证据、定罪量刑及法律适用等实体问题进行审查，也要重视对原案办理的审判程序是否合法进行监督，做到实体和程序并重。同时对复查中要注意发现办理原案的司法工作人员是否存在贪污受贿，徇私舞弊、枉法裁判等问题。在监督方式上，对原判决裁定确有错误的，无论是实体错误还是程序严重违法，影响公正裁判的案件，要坚决提出抗诉或者提出纠正违法通知；对原判决裁定确有错误可能，可以提出检察建议或者再审建议。

7、进一步完善和落实错案追究责任制。并非被纠正的案件就都是错案，对错案的标准应该作出严格的界定，以主观存在故意、工作严重不负责导致严重后果为错案的前提条件。一旦被界定为错案，就应当对责任人进行追究，达到以点带面的效果。