发布时间：2019年11月7日 广州刑事律师
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最高人民检察院制定的，为人民检察院依法独立行使检察权，对人民法院的民事行政审判活动实行法律监督，指导办理民事行政抗诉案件、规范办案程序，维护国家利益、社会公共利益，维护司法公正和司法权威起到极其重要的作用。通过几年实践发现，同时，随着国家社会主义市场经济建设的不断深入，有的地方已不适应新形势的发展需要。因此，对应当修改。
对于修改指导思想的建议：
修改，应当遵循;严格执法、依法办案;的总方针。既要忠实于法律，又要符合司法实践;既是指导办案的规则，又要便于实际操作。同时，要根据新出台的法律法规、司法解释的相关规定，适时调整。在实践中不断创新、不断规范、不断提高。达到有效解决实际问题，推进民事行政抗诉制度法律化、规范化的根本目的。具体条款的修改建议：
1、对于规则第五条，;不服人民法院判决、裁定的申诉符合下列条件的，人民检察院应当受理：;应当修改为;不服人民法院判决、裁定的申诉符合下列条件，向人民检察院提出申诉的，人民检察院应当受理;，增加;向人民检察院提出申诉的;这样一条，把人民检察院受理的民事行政申诉诉案件范围，控制在向人民检察院提出申诉后的案件之中。使检察机关办理民事行政抗诉案件，更加符合民事处分原则。同时，在第六条规定的不予受理范围中，增加;未向人民检察院提出申诉;这样一条。
2、建议在第六条规定的不受理范围内，增加一条对于人民法院生效的判决、裁定，在一定时限内人民检察院才受理审查，超过这个时限的案件，检察机关则不与受理。这一时限规定，根据重庆人民检察院、与重庆市高级人民法院结合重庆地区的实际情况，在2003年7月的中，作了;原审案件当事人在原审裁判生效后两年内无正当理由未向人民法院和人民检察院提出申诉;的案件，当事人向人民检察院提出抗诉申诉人民检察院不与受理的规定。我们认为这一规定较为合适。做出这样的规定，在于切实维护司法权威，节约司法资源和诉讼成本。使检察机关和人民法院，都不在将大量和时间和精力，花在已时过迁而当事人又在一定时间内，放异了自已的申诉权力的案件上。省下时间和精力来处理好其它案件。因而，我们建议应当有这样一个时限限制。
3、对上级人民检察院交办、转办民事行政申诉案件给下级人民检察院办理时，在制作交办、转办函和移送相关材料的时候，应当根据不同案件移送原审上级法院的案卷材料：对于上级院决定立案后交下级院办理的，上级院要同时移送原审法院的案卷材料;下级院审查后，请示上级院决定立案的，上级院在批准立案的同时，应将原审法院的案件材料移送下级院。建议在中应当将这一点明确规定。这主要是因为，在一些地方上级院交办立案审查的案件，不同时移送原审上级法院的案卷材料，而下级院又无法调阅上级法院的案卷，造成下级院的工作被动。
4、为了规范立案程序，确保抗诉案件质量，严格立案条件，应慎重立案。所以，应对确定立案与否，作出明确程序规定。建议按审级的原则来确定立案与否的决定权——一审案件由同级人民检察院确定是否立案，二审案件由上级检察院确定是否立案。
5、对于调人民法院审判案卷的问题，不应限制在立案以后，在确定受理后就可以向人民法院调审判案卷。主要是在于从受理到立案中间，有一个事实上是存在的初步审查过程，在这个初步审查过程中，单凭当事人一方提供的材料无法说清案件的事实、证据以及人民法院的审判过程。只有通过查阅案卷，才能达到目的。所以，为了严格立案条件、慎重立案，从而达到提高抗诉案件整体质量的目的，建议对这一条进行修改。
6、在第十九条;人民检察院认为申诉人应当提供证据材料……;之前，应当增加;符合本规则第十八条规定情形之一的;界定。这样才能使当事人在向检察机关申诉时的举证，与人民法院的有关举证规定相吻合，同时与本规则的第十八条、第二十六条等规定原意相吻合。
7、对第二十二条终止审查的情形增加以下内容：一是增加;当事人在向人民检察院提出申诉的同时，又向人民法院提出再审申请的;，这样的规定，可以避免多头申诉;二是增加;当事人再向人民检察院提出申诉后，又不按人民检察院的通知，到人民检察院提供证据、接受调查询问的;。
8、对第二十五条款、款应分别增加;由有权决定的上级检察院，作出抗诉的决定或不抗诉的决定;的内容。同时，对款应当增加;上级检察院对下级人民法院、同级检察院对同级人民法院，或者有关单位提出检察建议;的内容。这样才能使条款更加严谨，以规范抗诉、不与抗诉、使用检察建议的*作程序。
9、对原规则第四十七条应当修改。建议这一条要明确规定;地方各级人民检察院，对同级人民法院的民事行政案件有，下列情形之一的，可以向人民法院提出检察建议;。上级检察机关，对下级人民法院只限于抗诉，不能适用检察建议的监督方式。做出这样的规定，与审判监督制度的原则一致，又符合民事行政诉讼监督实际。特别是与近些年来，各地检察机关推行的适用检察建议启动人民法院的再审程序的具体情况相吻合。
10、建议规则中，对向人民法院提出检察建议后，人民法院未进行再审或再审后未改变原判决、裁定的案件，有必要提出抗诉的，作出应当由有抗诉权的人民检察院，依法提出抗诉的规定。
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抗诉是指人民检察院对人民法院作出的判决、裁定，认为确有错误时，依法向人民法院提出重新审理要求的诉讼活动。在我国，抗诉是法律授予人民检察院代表国家行使的一项法律监督权。民事抗诉制度自实施以来客观上保护了公民法人和其他组织的合法权益，纠正了违法行为，在维护和监督司法公正方面都起到了重要作用。但在具体实施过程中，抗诉效果并不十分理想，实际操作中也存在不少问题。如：
1. 案源有减少趋势。由于检法两家对民事行政检察监督的认识不够统一，最高人民法院明确行文规定检察院对法院依照特别程序、督促程序，公示催告程序、企业破产还债程序审理的案件，当事人撤诉和按撤诉处理等案件提出抗诉的，法院不予受理。这一规定在一定程序上影响了民行检察工作的案源。
2. 调卷困难，削弱了民行抗行工作的知情权。在受理申诉案件后，基层院要到原审法院调阅原审案卷。在调阅原审案件过程中难度大，有时只能靠关系办理借阅手续，有的甚至不准复印。
3. 抗诉案件再审环节多，周期长，司法效率低。民事抗诉案件从基层院受理申诉，立案审查到提请上级院抗诉期间，上级院还要进行一番审查才向同级法院提出抗诉，接受抗诉法院再交由原审法院复查，此每一环节亦无明确的办案期限，到最后开庭审理，往往是一个漫长的过程。然而到法院后的审结时限最快需要六个月，最慢的多达二年、三年，严重地浪费了司法资源，也降低了公众对检察机关抗诉的可信度。
4. 抗诉案件再审开庭时，支持抗诉流于形式。据调查，检察人员出席再审开庭时，一般只宣读抗诉书而已，随后开展的法庭调查，法庭辩论时，出庭的检察官面对被申诉方及对人民检察院的抗诉书发表大量的辩驳意见时，也不能说明抗诉根据和理由，极大的影响了抗诉效果。
5. 民事抗诉制度宣传力度不够到位，社会公众知晓率不高。几年来，基层人民检察院每年都举行宣传月活动，但宣传的主题则侧重于打击职务犯罪职能，对民行检察职能宣传不够深入，使人民群众，特别是农村和边远山区的群众缺乏对民事抗诉制度的了解，对人民法院生效的民事裁判，也不知道还可以向检察院申诉。
6. 对民事抗诉制度存在主观偏差。首先，认为民事行政抗诉是对法院独立审判权的侵犯。本来民事行政抗诉一直是法学理论和实践中最有争议的问题，由于近年来检察机关单方面强化了民事行政抗诉，因此，形成了以法院为主的限制或取消抗诉制度，以及以检察机关为主的加强检察监督制度两种截然不同的主张。法院认为自己应该独立行使审判权。检察院对法院的审判活动实施法律监督，是以检察权对法院审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判。两个最高司法机关更是多次公开论战。最高法院更是凭借其;地利;优势陆续颁布了单方面的司法解释限制检察机关的法律监督权的行使，各级人民法院更是采取措施对检察监督采取各种抵制。其次，受到重实体轻程序的影响，认为检察院对民行抗诉可有可无。传统观念认为只要保证实体裁判公正，无论程序是否合法都是可以理解的。民事行政抗诉也就是要求法院启动再审程序，本质上也是一个程序问题，法院就会认为实体公正就已经足以，检察院的抗诉只是走过程而已。
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